농어촌 학교 통학, 기준은 10분인데 지원은 제각각…통폐합 뒤 학습권 비용은 누가 재나

10월 23, 2026 한세민 기자

농어촌 학생의 통학권은 법과 계획상으로는 이미 공공서비스의 한 항목으로 다뤄진다. 정부가 정한 농어촌서비스기준은 초·중등교육 분야에서 농어촌 초등학교·중학교에 차량으로 10분 이내 도달할 수 있어야 하고, 통학 지원이 필요한 학생에게는 행정구역과 관계없이 적절한 통학수단을 제공하도록 잡고 있다. 농림축산식품부가 발표한 2023년 점검 결과에서도 이 항목의 평균 접근시간은 7.3분으로 목표 안에 들어왔다. 다만 이 수치는 농어촌 지역의 평균 접근성을 본 지표일 뿐, 학교 통폐합 이후 개별 학생이 실제로 집에서 학교까지 얼마나 오래 이동하는지까지 바로 보여주지는 않는다.

이 지점에서 제도와 현장 운영 사이의 간격이 생긴다. 평균적으로는 기준을 충족해도, 실제 통학 부담은 어떤 학교가 남고 어떤 학교가 묶이느냐, 또 버스나 택시 지원 기준을 누가 어떻게 정하느냐에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 농촌 통학 문제를 볼 때 단순히 학교가 있는지 없는지보다, 통폐합 전후 노선과 시간, 지원 대상 선정 기준, 대체 교통수단 운영 실적을 함께 봐야 하는 이유다.

학교 통폐합 정책은 약해졌나, 방식만 바뀌었나

교육부의 최근 정책 흐름은 과거처럼 전국 공통 기준으로 소규모학교를 정리하는 방식에서 한발 물러난 모습이다. 교육부는 2026년 7월 지역 교육혁신 안내자료에서 2015년의 ‘적정규모학교 육성 및 분교장 개편 권고기준’을 폐지하고, 시도교육청이 지역 여건에 맞게 학교 규모 기준과 통합 절차를 자체적으로 마련한다고 밝혔다. 표면적으로는 중앙의 획일적 통폐합 기준이 약해진 셈이다.

그러나 통폐합 유인이 사라진 것은 아니다. 교육부의 2026년 업무계획 자료집에는 소멸위기지역 대응 모델로 학교 통폐합, 통합운영학교, 통합학구 같은 방안이 다시 제시돼 있고, 통폐합 인센티브와 학교 신설·복합시설·기숙사 지원 예시도 담겼다. 즉 중앙정부의 메시지는 ‘일괄 정리’에서 ‘지역 자율형 재편’으로 옮겨갔지만, 학생 배치와 학교 재구조화 자체는 여전히 주요 정책 수단으로 남아 있다. 통학 부담을 줄이는 장치가 함께 설계되지 않으면, 학교 재편의 비용이 학생과 가정의 이동시간으로 넘어갈 가능성도 그대로 남는다.

이 배경에는 학령인구 감소도 있다. 한국교육개발원의 2025년 교육기본통계에 따르면 2025년 4월 1일 기준 전국 유·초·중등학교는 2만374개교로 전년보다 106개교 줄었고, 초등학생 수는 234만5488명으로 1년 새 14만9517명 감소했다. 학생 수 감소가 곧바로 통폐합을 뜻하는 것은 아니지만, 농산어촌에서 학교 유지와 학생 통학을 함께 설계해야 한다는 압력은 더 커지고 있다.

같은 농어촌이어도 지원 기준은 교육청마다 다르다

현장에서는 통학권이 전국 단일 기준으로 보장되지 않는다. 실제 지원은 시도교육청 조례와 지침, 교육지원청 운영계획에 따라 달라진다. 경상남도교육청은 올해 민원 답변에서 초등학교 통학버스는 읍·면 농어촌 지역 학생 가운데 학교에서 도보 기준 1.5킬로미터 이상 떨어진 원거리 통학생을 대상으로 하며, 탑승 대상 학생 수와 노선, 운행 횟수, 등·하교 소요시간 등을 종합적으로 판단해 지원한다고 설명했다.

같은 답변에서 경남교육청은 창원 명곡초 사례에 대해 해당 통학로의 전체 거리가 약 800미터이고 도보 30분 이내 권장 범위에 들어간다며 통학버스 지원 대상이 아니라고 밝혔다. 급경사와 안전 우려가 제기됐지만, 통학버스 배치 여부는 거리 기준과 기존 지침을 중심으로 판단한 것이다. 이런 사례는 ‘통학이 불편하다’는 체감과 ‘지원 기준에 해당한다’는 행정 판단이 서로 다를 수 있음을 보여준다.

전라남도교육청은 다른 방식의 보완수단을 두고 있다. 전남교육청 자료에는 통학차량 공동운영의 근거로 ‘전라남도교육청 농어촌학교 학생 통학 지원 조례’가 제시돼 있고, 최근 예산편성 설명자료에도 에듀버스와 에듀택시 사업이 별도 항목으로 잡혀 있다. 전남교육청의 기존 사업 설명 자료를 보면 통학버스나 대중교통으로 등하교가 어려운 경우 택시비를 지원하는 방식도 운영해 왔다. 결국 어느 지역 학생이 실제로 어떤 교통수단을 지원받는지는 국가 평균이 아니라 교육청별 세부 기준과 예산 편성에 더 크게 좌우된다.

평균 접근성 말고 학생별 통학비용을 공개해야

지금까지 확인되는 사실만 놓고 보면, 농어촌 학교 통학 정책은 두 층으로 움직인다. 위에서는 법과 국가계획이 ‘적절한 통학수단’과 평균 접근성 개선을 말하고, 아래에서는 각 교육청이 거리·시간·노선·학생 수를 따져 선별 지원한다. 이 구조에서는 국가 기준이 충족됐다는 발표와 개별 학생이 겪는 긴 통학, 환승, 조기 등교, 방과후 참여 제약이 동시에 존재할 수 있다.

그래서 농촌 학교 통학 문제를 검증하려면 발표된 계획보다 집행 자료가 더 중요하다. 통폐합 또는 학교 재배치가 있었던 지역에서 지원 대상 학생 수와 실제 이용 학생 수, 편도 평균 소요시간, 첫 승차 시각과 마지막 하차 시각, 에듀버스·에듀택시 같은 대체수단 이용 실적, 통폐합 전후 통학시간 변화가 함께 공개돼야 한다. 학습권의 비용은 학교 수 조정 자체가 아니라, 그 조정이 학생의 하루 이동시간과 수업·돌봄 참여 조건을 어떻게 바꾸는지에서 드러나기 때문이다.

자료: 농림축산식품부, 2023년 농어촌서비스기준 달성 정도(2024.7.11); 교육부, 2026년 교육부 주요업무보고 자료집(2025.12.12); 교육부, 지역 교육혁신 카드뉴스(2026.7.1); 한국교육개발원, 2025년 교육기본통계 조사 결과 발표(2025.8.28); 경상남도교육청, 집단 요청글에 대한 답변(2026); 전라남도교육청, 2026학년도 학교회계 예산편성 설명자료(2025); 전라남도교육청, 통학차량 운영 관련 자료(2024)