대통령 국민소환제 왜 없나…국민주권과 국정 안정 사이

현행 헌법은 대통령의 5년 임기와 탄핵 절차만 규정
도입하려면 개헌 필요…높은 발동 문턱과 승계 규정이 핵심

대통령은 국민이 직접 선출한다. 그러나 임기 중 대통령을 물러나게 할 권한은 국민에게 직접 주어져 있지 않다. 대통령이 헌법이나 법률을 위반하면 국회가 탄핵소추를 의결하고 헌법재판소가 파면 여부를 판단한다. 국민은 이 과정에서 여론을 형성할 수 있지만 투표로 대통령의 임기를 끝낼 수는 없다.

지방자치단체장과 지방의회의원에게는 주민소환제가 적용된다. 주민이 일정 수 이상의 서명을 모으면 소환투표를 청구할 수 있고, 정해진 요건을 충족하면 임기 중이라도 해임할 수 있다. 대통령과 국회의원에게는 이런 제도가 없다.

이 차이는 국민주권의 강약에서 나온 것이 아니다. 중앙정부와 지방정부의 권력 구조가 다르게 설계됐기 때문이다. 대통령 국민소환제를 도입하려면 국민의 통제권을 확대하면서도 국가 운영이 상시적인 정권퇴진 운동에 흔들리지 않도록 해야 한다. 찬반만으로 정리하기 어려운 이유다.

현행 헌법에는 ‘국민에 의한 해임’이 없다

헌법 제70조는 대통령의 임기를 5년으로 하고 중임할 수 없도록 규정한다. 대통령이 임기를 마치기 전에 물러나는 경우는 사망이나 사임, 탄핵에 따른 파면 등이 있다. 국민투표로 대통령을 해임하는 절차는 헌법 어디에도 규정돼 있지 않다.

대통령 탄핵은 국회 재적의원 과반수가 발의하고 재적의원 3분의 2 이상이 찬성해야 한다. 탄핵소추안이 가결되면 대통령의 권한이 정지되고 헌법재판소가 파면 여부를 심판한다. 탄핵 사유도 직무집행 과정에서 헌법이나 법률을 위반한 경우로 제한된다. 정치적으로 인기가 떨어졌다는 이유만으로는 탄핵할 수 없다. 헌법 제65조가 정한 대통령 탄핵의 요건과 절차는 이처럼 엄격하다.

대통령 국민소환은 법률 하나를 제정한다고 바로 시행할 수 있는 제도가 아니다. 현행 헌법이 대통령의 임기와 중도 퇴진 절차를 직접 정하고 있기 때문이다. 법률로 새로운 해임 사유와 절차를 추가하면 헌법이 보장한 대통령 임기를 사실상 변경하게 된다. 도입하려면 헌법에 소환의 주체와 절차, 효과를 명시하는 개헌이 필요하다.

탄핵은 위법 책임, 소환은 정치적 책임

탄핵과 국민소환은 대통령을 임기 중 해임할 수 있다는 점에서는 비슷하다. 그러나 판단 기준과 절차는 크게 다르다. 탄핵이 헌법과 법률 위반에 대한 법적 책임을 묻는 제도라면 국민소환은 선출 당시 부여한 정치적 신임을 거두는 제도다.

대통령이 중대한 정책 실패를 거듭하거나 국정 수행 능력을 상실했더라도 명백한 법 위반이 없다면 탄핵 사유가 되기 어렵다. 반면 국민소환이 도입되면 위법 여부와 별개로 국민이 대통령의 계속 재임 여부를 판단할 수 있다. 선거와 다음 선거 사이에 발생하는 정치적 책임의 공백을 메울 수 있다는 것이 소환제의 가장 큰 장점이다.

위험도 여기에 있다. 정치적 신임은 객관적인 법률 판단보다 유동적이다. 지지율 하락이나 경기 침체, 외교 갈등, 인기 없는 개혁이 곧바로 소환운동으로 이어질 수 있다. 탄핵은 사법적 판단으로 남용을 억제하지만 정치적 소환은 투표의 다수만으로 대통령의 임기를 중단시킬 수 있다.

따라서 국민소환제는 탄핵을 국민투표 방식으로 바꾸는 제도가 아니다. 대통령에게 법적 책임과 정치적 책임을 서로 다른 절차로 묻는 장치를 추가하는 일이다. 두 제도의 경계를 어떻게 정할지가 개헌 논의의 첫 번째 쟁점이 된다.

지방정부에는 이미 주민소환제가 있다

한국은 2007년부터 지방자치단체장과 지방의회의원을 대상으로 주민소환제를 시행하고 있다. 시·도지사는 소환투표 청구권자 총수의 10%, 시장·군수·구청장은 15%, 지방의회의원은 20% 이상의 서명을 받아야 소환투표를 청구할 수 있다. 투표권자 총수의 3분의 1 이상이 투표하고 유효투표의 과반수가 찬성하면 대상자는 직을 잃는다.

임기 시작 후 1년과 임기 만료 전 1년에는 소환을 청구할 수 없다. 같은 사람을 상대로 소환투표가 실시된 날부터 1년 동안 다시 청구하는 것도 제한된다. 선거 직후의 불복 운동이나 반복적인 소환으로 행정이 마비되는 상황을 막기 위한 장치다. 구체적인 기준은 주민소환에 관한 법률에 규정돼 있다.

그러나 지방의 경험을 대통령에게 그대로 적용하기는 어렵다. 지방자치단체장은 관할 지역 주민이 선출하고 책임의 범위도 해당 지역에 집중된다. 대통령은 외교와 안보, 국군 통수, 국가예산과 고위공직자 인사 등 전국적 권한을 행사한다. 대통령의 공백은 행정 책임자의 교체를 넘어 국가 전체의 권력 재편으로 이어진다.

소환운동의 규모도 다르다. 전국 단위 서명 수집과 검증, 소환투표 운동에는 막대한 비용이 들어간다. 정당과 대형 정치조직이 사실상 운동을 주도할 가능성이 크다. 국민에게 권한을 돌려주는 제도가 자금과 조직을 보유한 정치세력의 경쟁 수단으로 변질될 수 있다는 우려가 나온다.

5년 단임제는 임기 보장과 교체를 묶었다

현행 대통령제는 5년 단임제를 채택한다. 대통령에게 재선 기회를 주지 않는 대신 정해진 임기 동안 국정을 수행하도록 보장하는 구조다. 장기집권 가능성을 차단하면서 선거로 권력을 평화롭게 교체하는 데 초점을 맞췄다.

이 구조에서는 국민의 정치적 심판이 다음 대통령선거에서 이뤄진다. 대통령에 대한 불신은 집권당의 선거 결과로 나타나고, 헌법과 법률을 위반한 대통령에게는 탄핵 책임을 묻는다. 중간 단계의 정치적 해임 절차를 두지 않은 것은 고정된 임기와 탄핵을 책임정치의 두 축으로 삼았기 때문이다.

하지만 대통령 권력이 강할수록 5년이라는 기간이 지나치게 길 수 있다는 반론도 있다. 대통령이 국민의 신임을 크게 잃어 국정 운영이 사실상 불가능해져도 위법 행위가 확인되지 않으면 임기를 유지할 수 있다. 선거 당시의 위임이 임기 전체에 걸쳐 무조건 유효한지에 대한 의문이 제기되는 대목이다.

특히 대통령이 헌법기관을 무력화하거나 민주적 절차를 훼손하면서도 탄핵 판단에 필요한 법적 증거를 남기지 않는 상황을 가정할 수 있다. 국회 의석 구조 때문에 탄핵안 의결 자체가 불가능할 수도 있다. 국민소환제 주장은 이런 제도적 공백에서 힘을 얻는다.

국민주권을 강화하는 비상 출구

국민소환제가 도입되면 대통령은 선거에서 승리했다는 이유만으로 임기 전체의 정치적 신임을 보장받을 수 없게 된다. 공약을 전면 폐기하거나 권한을 자의적으로 행사할 경우 국민이 직접 책임을 물을 수 있다. 소환 가능성 자체가 대통령의 권력 남용을 억제하는 효과를 낼 수도 있다.

탄핵 요건에는 이르지 않지만 방치하기 어려운 통치 실패에도 대응할 수 있다. 중대한 건강 문제로 직무 수행 능력이 떨어졌거나, 반복된 정책 실패로 정부 기능이 정지된 경우가 대표적이다. 대통령과 국회가 극단적으로 충돌해 어떤 정책 결정도 내리지 못하는 상황에서도 국민의 판단을 다시 구할 수 있다.

국회가 대통령과 같은 정당에 의해 지배될 때도 의미가 있다. 국회 다수당이 탄핵 발의를 차단하면 대통령에 대한 헌법적 통제가 작동하지 않을 수 있다. 일정 규모 이상의 국민에게 소환 절차를 시작할 권한을 주면 정치권의 담합이나 방어벽을 넘어설 통로가 생긴다.

국민소환은 대통령에 대한 형사처벌과도 구별된다. 대통령을 해임하는 것은 국정 운영을 계속 맡길 것인지를 판단하는 것이며, 범죄 혐의를 처벌하는 절차가 아니다. 소환 이후의 형사책임은 수사기관과 법원이 별도로 판단해야 한다.

정권퇴진 투표가 일상화될 위험

대통령선거에서 패배한 세력이 취임 직후부터 소환을 추진할 가능성은 현실적인 문제다. 대통령 지지율은 정책 성과뿐 아니라 정당 경쟁과 사회 갈등, 일시적인 사건의 영향을 받는다. 소환 요건이 낮으면 모든 주요 정책이 대통령의 임기를 건 승부로 바뀔 수 있다.

국정의 장기 계획도 위축될 수 있다. 연금 개혁이나 재정 구조조정, 에너지 전환처럼 당장 부담이 발생하는 정책은 추진하기 어렵다. 대통령이 국가의 장기 이익보다 소환을 피할 수 있는 단기 인기 정책에 집중할 가능성이 있다.

외교와 안보도 영향을 받는다. 소환 절차가 시작되는 순간 대통령의 협상력과 지휘권을 둘러싼 의문이 커진다. 다른 국가나 금융시장은 차기 권력의 방향을 기다리게 되고 정부의 정책 신뢰도는 낮아질 수 있다. 소환투표가 반복되면 대통령제의 고정 임기가 사실상 사라지는 결과도 생긴다.

정보 환경의 변화도 고려해야 한다. 허위정보와 조작 영상, 불투명한 정치광고가 짧은 기간에 여론을 흔들 수 있다. 해외 세력이나 이해집단이 소환운동에 개입할 가능성도 배제할 수 없다. 국민의 직접 결정이라는 이유만으로 투표 과정의 공정성이 자동으로 보장되지는 않는다.

대만은 국회 발의와 국민투표를 결합했다

대통령 소환제를 둔 국가도 발동 절차를 매우 엄격하게 설계한다. 대만은 입법원 전체 의원 4분의 1이 소환안을 발의하고, 전체 의원 3분의 2가 찬성해야 국민투표를 실시할 수 있다. 국민투표에는 전체 유권자의 절반을 넘는 사람이 참여해야 하며, 유효투표의 과반수가 찬성해야 소환이 확정된다.

이는 국민이 서명만으로 대통령 소환투표를 시작하는 방식과 다르다. 국회가 먼저 정치적 타당성과 중대성을 판단하고 국민이 최종 결정한다. 의회의 숙의와 국민의 직접 결정을 결합한 혼합형 모델이다. 관련 절차는 대만 헌법 증수조문 제2조에 명시돼 있다.

이 제도는 소환이 일상적인 정치 수단이 되는 것을 막는 데 유리하다. 반면 대통령을 지지하는 정당이 의회에서 3분의 1을 넘는 의석을 보유하면 소환투표 자체를 차단할 수 있다. 국민소환이라는 이름에도 실제 발동권은 의회에 크게 의존한다는 한계가 있다.

한국이 대만 방식을 참고하더라도 권력 구조의 차이를 살펴야 한다. 대통령과 국회의 정당 구도, 선거 주기, 권한 범위가 다르면 같은 요건도 다른 결과를 낳는다. 해외 제도를 옮겨오는 것보다 한국의 대통령제에서 어떤 정치적 공백을 해결하려는지 먼저 정해야 한다.

도입한다면 ‘얼마나 어렵게’가 핵심

대통령 국민소환제를 도입할 경우 첫 번째 원칙은 높은 청구 문턱이다. 전국 유권자의 일정 비율 이상이 서명하도록 하되 여러 시·도에서 고르게 서명을 확보하도록 할 필요가 있다. 수도권이나 특정 지역의 여론만으로 국가 전체의 소환 절차가 시작되는 것을 막기 위해서다.

서명 수는 소환의 중대성에 맞춰 설정해야 한다. 너무 낮으면 정당이 일상적으로 청구할 수 있고, 지나치게 높으면 제도가 존재해도 사용할 수 없다. 서명자의 본인 확인과 중복 서명 검증은 중앙선거관리위원회가 맡고, 전자서명을 허용한다면 명의 도용을 방지할 보안 체계가 전제돼야 한다.

청구 가능 시기도 제한해야 한다. 취임 직후에는 선거 결과를 존중하고 임기 말에는 예정된 대통령선거를 통해 심판하도록 하는 편이 합리적이다. 임기 중 한 차례만 청구할 수 있게 하거나 부결 뒤 일정 기간 재청구를 금지하는 장치도 필요하다.

투표 성립 기준은 더욱 신중해야 한다. 단순 투표자 과반수만으로 해임하면 낮은 투표율에서도 대통령이 물러날 수 있다. 반대로 투표율 요건을 지나치게 높이면 반대 측이 투표 거부를 전략으로 사용할 수 있다. 유효투표 과반수와 함께 전체 유권자 대비 최소 찬성 비율을 두는 방안을 검토할 수 있다.

탄핵과 겹치지 않는 사유를 정해야 한다

소환 사유를 제한할 것인지도 쟁점이다. 헌법 위반과 범죄만을 사유로 인정하면 탄핵과 차이가 줄어든다. 정책 실패나 신임 상실까지 허용하면 소환이 정당 간 정치투쟁으로 변할 위험이 커진다.

사유를 지나치게 추상적으로 규정하는 것도 문제다. ‘국민의 신임을 현저히 상실한 경우’와 같은 표현은 적용 범위가 넓고 해석이 정치적일 수밖에 없다. 반대로 모든 사유를 법률에 열거하면 예상하지 못한 국가 위기에 대응하기 어렵다.

현실적인 대안은 발동 절차를 이중화하는 것이다. 일정 규모의 국민 서명으로 청구하되 국회가 높은 의결 정족수로 투표 실시 여부를 결정하도록 할 수 있다. 또는 선거관리위원회가 서명을 확인한 뒤 헌법재판소가 절차적 요건만 심사하고, 정치적 판단은 국민에게 맡기는 방식도 가능하다.

헌법재판소가 소환 사유의 타당성까지 판단하게 하면 소환이 다시 탄핵재판과 비슷해질 수 있다. 따라서 사법기관의 역할은 서명 적법성, 청구 금지 기간, 투표 절차 등 형식적 통제에 한정하는 편이 제도의 취지에 맞는다. 정치적 신임의 존속 여부는 투표권자가 결정해야 한다.

해임 이후의 권력 공백도 설계해야 한다

소환제 논의는 대통령을 물러나게 하는 절차에 집중되기 쉽다. 그러나 더 어려운 문제는 그다음이다. 대통령이 해임된 뒤 누가 권한을 대행하고 언제 새 대통령을 선출할지 명확해야 한다.

현행 헌법은 대통령이 궐위되면 60일 이내에 후임자를 선거하도록 한다. 국민소환으로 파면된 경우에도 이 규정을 적용할지, 새 대통령이 새로운 임기 전체를 맡을지 별도 규정이 필요하다. 헌법 제68조의 궐위 선거 구조만으로는 소환제에 따른 모든 상황을 해결하기 어렵다.

권한대행의 범위도 제한할 필요가 있다. 소환 직후의 과도정부가 장기 정책이나 대규모 인사를 결정하면 또 다른 정당성 논란이 발생한다. 국가안보와 재난 대응 등 필수 권한은 보장하되 헌법기관 인사와 중대한 정책 변경에는 절제된 기준을 두어야 한다.

대통령과 부통령을 함께 선출하는 권력 구조로 개헌한다면 승계 방식은 달라질 수 있다. 부통령이 남은 임기를 이어받게 할지, 국민소환의 효력이 대통령과 부통령 모두에게 미치게 할지도 정해야 한다. 소환제는 하나의 투표 절차가 아니라 대통령 권력 구조 전체를 다시 설계하는 문제다.

국민의 통제권은 투표 한 번으로 완성되지 않는다

대통령 국민소환제가 없다는 사실만으로 한국의 국민주권이 부정된다고 볼 수는 없다. 국민은 대통령선거와 국회의원선거를 통해 권력을 구성하고, 국회와 법원, 헌법재판소는 대통령 권력을 통제한다. 언론과 시민사회, 감사와 수사 제도도 책임을 묻는 통로다.

그러나 이 장치들이 제대로 작동하지 않을 가능성까지 대비해야 한다는 요구는 정당하다. 대통령이 국민의 신임을 심각하게 잃었지만 위법성을 입증하기 어렵고, 국회마저 견제하지 못한다면 현행 제도에는 직접적인 해결 수단이 없다. 국민소환제는 이 공백을 메우는 헌법적 비상 출구가 될 수 있다.

그 출구가 너무 넓으면 선거에서 패배한 세력이 임기 내내 재대결을 요구하게 된다. 너무 좁으면 위기가 닥쳐도 열리지 않는 장식적인 제도에 머문다. 필요한 것은 대통령을 쉽게 끌어내릴 수 있는 장치도, 어떤 상황에서도 임기를 지켜주는 장치도 아니다.

대통령 국민소환제의 핵심은 국민이 대통령을 해임할 수 있느냐는 찬반 질문에만 있지 않다. 어떤 사태를 소환 사유로 인정하고, 누가 절차를 시작하며, 어느 정도의 국민적 합의가 있어야 선거 결과를 뒤집을 것인지가 더 중요하다. 국민주권을 강화하면서 대통령제의 안정성을 보존하는 정교한 문턱이 마련될 때 국민소환은 정쟁의 무기가 아니라 민주주의의 안전장치가 될 수 있다.